检察公益诉讼的深度思维  

                      何志昌  西藏明程律师事务所

  [内容摘要]  十八届四中全会提出了“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。通过建立检察机关提起公益诉讼制度，有利于促进依法行政、严格执法，有利于维护国家和社会公共利益。本文作者从公益诉讼的内涵和外延，以及检察公益诉讼制度的发展历程、本质特征和诉前程序等方面，去深度思维公益诉讼，深度认识检察公益诉讼所在的价值和意义，促使检察公益诉讼在司法实践中发挥更大的作用。

[关 键 词]   公益诉讼  公共利益  民事公益诉讼   行政公益诉讼

一、公益诉讼的概念、特征、种类

（一）概念  公益诉讼（public interest litigation）是指特定的国家机关、相关的社会团体和

其它组织，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为，向人民法院起诉，由人民法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。

（二）特征

1. 公益诉讼系为保护社会公共利益提起的诉讼；

2. 公益诉讼以维护健康有序的社会秩序为目的；

3. 公益诉讼系促进全社会和谐发展的诉讼；

4. 提起公益诉讼是以社会公共利益受损或受到实际危险为必要条件。

（三）种类

1. 按照所适用法律依据的性质划分：公益诉讼可分为民事公益诉讼和行政公益诉讼；

2. 按照提起诉讼的主体划分：公益诉讼可以划分为检察机关提起的公益诉讼，其他社会团体和和组织提起的公益诉讼。

二. 检察机关提起公益诉讼制度的形成过程

1.  在2014年10月20日至23日在北京召开中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议（简称十八届四中全会）明确要求：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”；

2.  2015年6月30日全国人民代表大会法律委员会关于《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定（草案）》审议结果的报告；

3.  全国人民代表大会常务委员会于2015年7月1日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过〈〈关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定〉〉；

4.  2015年07月02日最高人民检察院作出〈〈检察机关提起公益诉讼改革试点方案〉〉

5.  2015年12月16日最高人民检察院第十二届检察委员会第45次会议通过〈〈人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法〉〉 （高检发释字[2015]6号，自即日起在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃等省、自治区、直辖市施行。）

6.  2016年2月22日由最高人民法院审判委员会第1679次会议通过了〈〈人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法〉〉（法发〔2016〕6号），2016年3月1日起施行

7.  2017年5月25日最高人民检察院作出了〈〈关于做好全面开展公益诉讼有关准备工作的通知〉〉 （　高检发民字〔2017〕5号）

8.  最高人民检察院、国土资源部〈〈关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见〉〉
（高检会〔2017〕4号） ，实施日期为2017.12.27。

9.  2018年2月23日最高人民法院审判委员会第1734次会议、2018年2月11日最高人民检察院第十二届检察委员会第73次会议通过〈〈最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释〉〉，自2018年3月2日起施行 ，[法释〔2018〕6号]

三、健立健全检察机关公益诉讼制度的重要意义
　　1.   探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党中央作出的重大战略决策。

2. 充分发挥检察机关法律监督职能作用，维护宪法法律权威，维护社会公平正义。

3.  由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。促进依法行政、严格执法。

4.  督促适格主体依法行使公益诉权，维护国家和社会公共利益。

四、检察机关公益诉讼制度的特点

1. 在公益保护体系中，检察机关处于法律监督重要地位。

提起公益诉讼是检察机关履行法律监督职责的一种方式和手段，检察机关所行使的只是监督权，而不是处置权。

2. 检察机关提起公益诉讼具有制度优势、组织优势、职权优势
　　制度优势：检察机关作为国家法律监督机关，不牵涉地方和部门利益，适合代表国家和社会公共利益提起诉讼；

职权优势：检察机关拥有法定的调查权，有利于调查取证和解决举证困难问题；

组织优势：检察机关拥有质量较高的法律专业队伍，能够高效优质地向人民法院进行诉讼，。

3. 检察机关提起公益诉讼可充分发挥诉前和诉讼两种程序，保护公益。

如果检察机关没有履行诉前程序，诉讼就无法提起；诉讼程序是诉前程序发挥作用的刚性保障，充分发挥诉前和诉讼两种程序，使国家利益和社会公共利益得到更加及时有效的保护。

4. 检察机关可以采取刑事以及民行公益等多种并举的方式优势，保护公共利益。

检察机关可以依据刑事法律规定追究犯罪行为，检察机关可以通过民事公益诉讼、检察建议、行政公益诉讼、行政附带民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼等各项方式，保护公共利益。

　  五、检察机关提起公益诉讼所涉诉前程序的具体内容

1. 民事公益诉讼

首先，在提起民事公益诉讼之前，检察机关应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关社会团体和组织提起民事公益诉讼。

其次，法律规定的机关或有关社会团体和组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后的建议期限内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。

再次，经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，检察机关可以提起民事公益诉讼。

2. 行政公益诉讼

首先，在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。

其次，行政机关应当在收到检察建议书后的建议期限内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。

再次，行政机关拒不纠正违法或不履行法定职责，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。

       综上所述，检察机关提起公益诉讼的制度日渐完善，该制度的建立，弥补和完善了救济公共利益的诉讼主

体， 该制度的建立，符合推进全面依法治国的战略， 同时这也是我国司法体制改革中的一种伟大创举，该制度

的建立有利于防止不作为，慢作为、乱作为的发生，从而为实现全面建成小康社会的目标，提供更强有力的法

治保障。